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2016年4月13-15日，“第十一屆水處理行業(yè)熱點(diǎn)技術(shù)論壇”在江蘇鹽城成功舉辦，本文為住建部城市建設(shè)司調(diào)研員曹燕進(jìn)女士在論壇中的發(fā)言。

截至2015年底，全國(guó)城市及88%的縣城均建有城鎮(zhèn)污水處理廠，城鎮(zhèn)污水處理能力達(dá)到1.64億立方米/日，城市污水處理率約91%。全年污水處理量達(dá)到511億立方米(見(jiàn)圖1)。我國(guó)水污染防治四個(gè)五年計(jì)劃已完成，污染物總量控制、節(jié)能減排、達(dá)標(biāo)排放成效顯著，城鎮(zhèn)污水處理實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。但是，老百姓對(duì)身邊水環(huán)境感受與上述成績(jī)確有相當(dāng)大的差距。黑臭水體是民生之患、民心之痛。

圖1 我國(guó)城鎮(zhèn)污水處理發(fā)展現(xiàn)狀

國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》時(shí)強(qiáng)調(diào)指出，要以黑臭水體整治作為海綿城市建設(shè)的突破口。剛才提到了，黑臭水體涉及到控源截污、內(nèi)源治理、生態(tài)修復(fù)以及其他方面。海綿城市當(dāng)然也是涉及到方方面面，不僅有源頭削減、過(guò)程控制，也有系統(tǒng)治理(見(jiàn)圖2)。這些工作是和問(wèn)題導(dǎo)向，目標(biāo)導(dǎo)向緊密結(jié)合的。所以海綿城市建設(shè)不單是只增加一些綠植，增加雨水滲透量，更重要的是統(tǒng)籌解決各方面的問(wèn)題，包括城市排水內(nèi)澇、黑臭水體整治等問(wèn)題，要把建筑小區(qū)、道路綠化帶等的雨水消納功能與地下管廊建設(shè)結(jié)合起來(lái)(見(jiàn)圖3)。

圖2 黑臭水體VS海綿城市建設(shè)

圖3 海綿城市建設(shè)應(yīng)統(tǒng)籌解決各方面問(wèn)題

針對(duì)黑臭水體也要推動(dòng)區(qū)域綜合治理，當(dāng)然更重要的是結(jié)合海綿城市建設(shè)理念進(jìn)行黑臭水體的系統(tǒng)整治，最終達(dá)到小雨不積水，大雨不內(nèi)澇，水體不黑臭，熱島效應(yīng)得到緩解。

國(guó)務(wù)院《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》提出，關(guān)于黑臭水體的整治目標(biāo)：2015年底前，完成地級(jí)及以上城市建成區(qū)水體排查，公布黑臭水體名稱、責(zé)任人及達(dá)標(biāo)期限。2017年底前，實(shí)現(xiàn)地級(jí)及以上城市建成區(qū)河面無(wú)大面積漂浮物，河岸無(wú)垃圾，無(wú)違法排污口;直轄市、省會(huì)城市、計(jì)劃單列市建成區(qū)基本消除黑臭水體。2020年底前，地級(jí)及以上城市建成區(qū)黑臭水體均控制在10%以內(nèi)。2030年，城市建成區(qū)黑臭水體總體得到消除。

《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》同時(shí)明確：地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)落實(shí)，黑臭水體整治責(zé)任主體是城市人民政府。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部牽頭會(huì)同環(huán)境保護(hù)部、水利部、農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)指導(dǎo)好監(jiān)督落實(shí)。

黑臭水體整治工作流程如圖4所示。首先由城市人民政府組織對(duì)轄區(qū)內(nèi)的水體黑臭狀況進(jìn)行逐一排查，并向社會(huì)公布排查結(jié)果，接受公眾評(píng)議。其次，根據(jù)排查和公眾評(píng)議結(jié)果，確定黑臭水體名單和總體整治計(jì)劃(含年度整治計(jì)劃)，并建立長(zhǎng)效機(jī)制。第三，根據(jù)黑臭水體總體整治計(jì)劃，委托專業(yè)機(jī)構(gòu)針對(duì)各黑臭水體逐一編制整治方案，按規(guī)定程序開(kāi)展論證和工程實(shí)施，同時(shí)委托第三方機(jī)構(gòu)按評(píng)估方案全過(guò)程跟蹤實(shí)施進(jìn)展，適時(shí)開(kāi)展公眾評(píng)議，并由地方政府或委托第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)組織對(duì)各黑臭水體的整治效果進(jìn)行綜合評(píng)估。最后，地方政府根據(jù)所公布黑臭水體名單、總體整治計(jì)劃及各黑臭水體整治工作進(jìn)展情況，定期(每季度或每半年)公布水體整治效果，并根據(jù)所建立的長(zhǎng)效機(jī)制，開(kāi)展水體日常維護(hù)與監(jiān)管工作。

圖4 黑臭水體整治工作流程

黑臭水體整治工作系統(tǒng)性強(qiáng)，工作涉及面廣，應(yīng)遵循如下原則：

明確目標(biāo)，整體規(guī)劃。科學(xué)識(shí)別黑臭水體及其形成機(jī)理與變化特征，結(jié)合污染源、水系分布和補(bǔ)水來(lái)源等情況，合理制定城市黑臭水體的整治目標(biāo)、總體方案和具體工作計(jì)劃。

因地制宜，標(biāo)本兼治。針對(duì)城市水體黑臭成因、當(dāng)?shù)刈匀蝗宋沫h(huán)境條件和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，綜合應(yīng)用控源截污、內(nèi)源治理、生態(tài)修復(fù)等措施，全面消除黑臭，改善人居環(huán)境質(zhì)量。

生態(tài)改善，長(zhǎng)效保持。多渠道科學(xué)開(kāi)辟補(bǔ)水水源，改善水動(dòng)力條件，修復(fù)水生態(tài)系統(tǒng)，提升水體自然凈化能力，實(shí)現(xiàn)城市水環(huán)境持續(xù)改善。

部門聯(lián)動(dòng)，政策保障。堅(jiān)持政府主導(dǎo)，強(qiáng)化部門協(xié)作，明確職責(zé)分工，完善政策法規(guī)體系，鼓勵(lì)多渠道融資，健全城市水體日常維護(hù)管理機(jī)制。

強(qiáng)化監(jiān)管，公眾參與。強(qiáng)化全過(guò)程監(jiān)管，建立水體水質(zhì)監(jiān)測(cè)、預(yù)警應(yīng)對(duì)機(jī)制;開(kāi)辟城市黑臭水體整治信息公開(kāi)渠道，鼓勵(lì)公眾參與，接受社會(huì)監(jiān)督。

2015年，住建部會(huì)同環(huán)保部以及相關(guān)的一些部門制定了《城市黑臭水體整治工作指南》。根據(jù)《城市黑臭水體整治工作指南》，城市黑臭水體是指城市建成區(qū)內(nèi)，呈現(xiàn)令人不悅的顏色和(或)散發(fā)令人不適氣味的水體的統(tǒng)稱。根據(jù)黑臭程度的不同，可將黑臭水體細(xì)分為“輕度黑臭”和“重度黑臭”兩級(jí)。城市黑臭水體分級(jí)的評(píng)價(jià)指標(biāo)包括透明度、溶解氧(DO)、氧化還原電位(ORP)和氨氮(NH3-N)。

城市黑臭水體成因復(fù)雜，包括：工業(yè)排污、生活污水，初期雨水徑流，合流制管網(wǎng)溢流污染，分散畜禽養(yǎng)殖，雨污管網(wǎng)錯(cuò)接、混接，違規(guī)排水(小商販亂排亂倒)，水體缺乏流動(dòng)等，整治難度大。因此，《城市黑臭水體整治工作指南》中強(qiáng)調(diào)要進(jìn)行科學(xué)的調(diào)查與研判，這里包括污染源的調(diào)查，點(diǎn)源、面源、內(nèi)源污染以及其他一些因素所造成的污染成因分析(見(jiàn)圖5)，這是一個(gè)非常關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，也是一項(xiàng)非常基礎(chǔ)的工作。

圖5 城市黑臭水體污染源

水體周邊也有很多因素會(huì)造成黑臭問(wèn)題，環(huán)境條件調(diào)查也是非常重要的。在對(duì)黑臭水體周邊環(huán)境條件進(jìn)行調(diào)查時(shí)應(yīng)采集水文、水質(zhì)、水生態(tài)等信息，排查主要致黑臭污染物及污染來(lái)源，提出黑臭治理的目標(biāo)污染物及分期治理目標(biāo)(見(jiàn)圖6)。

黑臭水體周邊環(huán)境條件

我們?cè)賮?lái)看一下城市黑臭水體的排查情況：目前，全國(guó)295個(gè)地級(jí)及以上城市中，有221個(gè)城市查出黑臭水體1897條，總長(zhǎng)度約7000公里，其中重度黑臭占1/3，輕度黑臭約占2/3。在地域分布上，南方地區(qū)約占6成，北方地區(qū)約占4成。在排查過(guò)程中，有74個(gè)城市建成區(qū)內(nèi)無(wú)黑臭水體，并經(jīng)當(dāng)?shù)爻鞘姓_認(rèn)。2016年整治考核目標(biāo)為40%。

五中全會(huì)提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”的發(fā)展理念：堅(jiān)持綠色發(fā)展，可持續(xù)發(fā)展，形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局，推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)。《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》要求以黑臭水體整治為突破口。

近期，國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)也有一些重要的批示，要求全面啟動(dòng)、全面推進(jìn)黑臭水體整治;切實(shí)做好各項(xiàng)工作的落實(shí)，要有進(jìn)度表;務(wù)必抓好落實(shí)，抓出成效;要將黑臭水體整治作為重點(diǎn)工作投入力量，抓緊推進(jìn)：一要盡快完成考核平臺(tái)建設(shè)運(yùn)行;二要采取綜合措施，三位一體，保障政府投入;三要抓好典型示范，創(chuàng)新PPP模式。

住建部《關(guān)于做好城市黑臭水體整治項(xiàng)目?jī)?chǔ)備及信息填報(bào)的通知》明確落實(shí)項(xiàng)目、開(kāi)展對(duì)接：將整治措施轉(zhuǎn)化為工程項(xiàng)目，填入城市黑臭水整治項(xiàng)目庫(kù)(作為國(guó)開(kāi)行、農(nóng)發(fā)行、專項(xiàng)建設(shè)基金優(yōu)惠政策支持，“水十條”考核依據(jù));召開(kāi)企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)、片區(qū)座談會(huì)了解各方需求，聽(tīng)取建議;確定需國(guó)家搭建平臺(tái)引入社會(huì)資本的項(xiàng)目，適時(shí)組織對(duì)接。

1.控源截污是根本

黑臭水體整治技術(shù)選擇應(yīng)遵循：適用性、綜合性、經(jīng)濟(jì)型、長(zhǎng)效性和安全性原則，綜合應(yīng)用控源截污、內(nèi)源治理、生態(tài)修復(fù)等措施(見(jiàn)圖7)。這里特別要強(qiáng)調(diào)控源截污是根本，也是前提。控源截污涉及到截污納管、面源控制。要做好排水口普查登記備查，檢查是否有隱藏排污口需封堵;初雨面源污染是否可控;合流制管網(wǎng)溢流污染水量、次數(shù)是否可控;是否存在小區(qū)排水系統(tǒng)雨污混接，污水排入雨水管;餐飲、洗車等“低、小、散”行業(yè)將污水、垃圾倒入雨水口等問(wèn)題。

圖7黑臭水體整治措施

2.強(qiáng)化公眾參與

許多黑臭水體往往位于城鄉(xiāng)結(jié)合部或老城區(qū)，有的地理位置隱蔽，在百姓房前屋后，黑臭水體的識(shí)別和篩查要發(fā)揮公眾的民意，根據(jù)以往掌握的水體污染和投訴情況進(jìn)行預(yù)評(píng)估，公示，對(duì)有爭(zhēng)議的，問(wèn)卷調(diào)查，60%以上認(rèn)為“黑臭”即納入整治范圍。

針對(duì)黑臭水體整理效果評(píng)價(jià)，要切實(shí)做好公眾調(diào)查評(píng)議;強(qiáng)化專業(yè)評(píng)估，正確地引導(dǎo)公眾判斷。

切實(shí)抓好水體水質(zhì)長(zhǎng)效維持工作，建立信息發(fā)布和公眾舉報(bào)平臺(tái)、舉報(bào)電話;監(jiān)督違法排污行為，監(jiān)督水體養(yǎng)護(hù)單位。

3.明確落實(shí)責(zé)任

國(guó)家和省級(jí)層面：住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門會(huì)同環(huán)保、水利、農(nóng)業(yè)等部門負(fù)責(zé)城市黑臭水體整治的指導(dǎo)和監(jiān)督;建立城市黑臭水體整治監(jiān)管平臺(tái)：信息報(bào)送、信息發(fā)布、手機(jī)微信公眾監(jiān)督、遙測(cè)遙感輔助監(jiān)管平臺(tái);定期公布整治進(jìn)展情況和抽查核查結(jié)果，接受社會(huì)監(jiān)督。

城市層面：城市人民政府是責(zé)任主體，組織各部門具體落實(shí);組織城市黑臭水體普查、制定整治方案、落實(shí)整治項(xiàng)目，制定整治效果評(píng)估辦法，確定考核評(píng)估機(jī)構(gòu)、評(píng)估結(jié)果上報(bào)，加強(qiáng)指導(dǎo)和監(jiān)督。同時(shí)，受理核實(shí)公眾舉報(bào)，接受公眾監(jiān)督;實(shí)行“河湖長(zhǎng)制”，建立長(zhǎng)效機(jī)制(技術(shù)、資金、運(yùn)管)。

4.強(qiáng)化監(jiān)督考核

自2016年起建立季度通報(bào)制度，各地應(yīng)按要求上報(bào)信息，省(自治區(qū)、直轄市)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門牽頭組織核查督查。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部將會(huì)同有關(guān)部門共同開(kāi)展黑臭水體整治監(jiān)督檢查，并向社會(huì)公布監(jiān)督檢查結(jié)果，對(duì)整治不力、未按期完成整治目標(biāo)要求的，責(zé)令限期整改，并約談相關(guān)責(zé)任人。

5.創(chuàng)新整治模式

加大財(cái)政支持，轉(zhuǎn)變投入方式。中央財(cái)政發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用，設(shè)立黑臭水體整治專項(xiàng)資金，采用競(jìng)爭(zhēng)性、獎(jiǎng)勵(lì)性、試點(diǎn)示范等方式予以支持;地方政府做好中長(zhǎng)期財(cái)政預(yù)算和年度計(jì)劃安排。鼓勵(lì)政府與社會(huì)資本合作(PPP)。建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、收益共享的合作機(jī)制;明晰經(jīng)營(yíng)權(quán)益、政府購(gòu)買服務(wù)、財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制;強(qiáng)化合同管理，嚴(yán)格整治效果考核，按效收費(fèi);鼓勵(lì)“技術(shù)+資本”結(jié)合，采取總承包黑臭水體整治建設(shè)項(xiàng)目，發(fā)揮整體效益。發(fā)動(dòng)社會(huì)力量整治黑臭水體。